马海涛：健全与中国式现代化相适应的现代财税体制 全会精神解读⑩｜蔡之兵：推进经济体制改革，要破解五大难点|政府|央地|宏观调控
马海涛：健全与中国式现代化相适应的现代财税体制 全会精神解读⑩｜蔡之兵：推进经济体制改革，要破解五大难点|政府|央地|宏观调控，
马海涛：健全与中国式现代化相适应的现代财税体制
转自：中国税务报
科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。
——《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》
▲马海涛 中央财经大学校长
从破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力发展与经济结构优化等方面入手，健全与中国式现代化相适应的现代财税体制。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》聚焦“继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，把深化财税体制改革作为健全宏观经济治理体系的重要内容进行部署，体现了更高站位、更大格局和更高要求。
深刻认识深化财税体制改革的定位和部署
深化财税体制改革并非财政体制、税收制度、预算制度等某一方面的改革，而是系统性、全面性的改革。需要深刻认识改革的定位，以及有关改革的新部署。
明确将构建与中国式现代化相适应的现代财税体制作为深化财税体制改革的目标。《决定》提出“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”，这一点题之句与党的十八届三中全会、党的十九届四中全会、党的二十大一脉相承。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，科学宏观调控是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，需要完善宏观调控制度体系，统筹推进财税体制改革，确立与中国式现代化相适应的现代财税体制，破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力发展与经济结构优化。
坚持把正确处理好政府和市场关系作为深化财税体制改革的前提。正确处理政府和市场关系是贯穿经济体制改革的核心问题。《决定》提出“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。财税体制改革是全面深化改革的“突破口”和“先行军”，应坚持把正确处理好政府和市场关系作为改革前提。从历史维度来看，以往财税体制改革经历了由收入划分向事权与支出责任划分的过渡，核心是理顺中央与地方财政关系，但对更深层次的政府和市场关系未给予足够重视。随着改革行至“深水区”，厘清有效市场和有为政府的边界、让“有形之手”和“无形之手”协同发力等问题亟待解决。从现实维度来看，实现高质量发展既需要发挥市场机制高效配置生产要素资源、激励微观主体持续创新等作用，又需要政府进行科学规划引导。从实践维度来看，我国财政运行将在一段时间内处于“紧平衡”状态，在此背景下，深化财税体制改革应科学认识与把握政府和市场的边界，加快转变政府职能，坚持尽力而为、量力而为，避免政府支出责任的不合理扩张，实现有为政府和有效市场的辩证统一。
深化财税体制改革应把握的工作原则
立足于深化财税体制改革的定位和部署，笔者认为，推进改革应把握以下工作原则：
把握深化财税体制改革和完善社会主义市场经济体制之间的内在联系。深化财税体制改革有助于完善中国特色社会主义市场经济体制，从而打通现代化国家治理的关键环节，为中国特色社会主义市场经济又好又快发展提供重要保障。财政应从稳定、生产、分配三方面发挥职能作用。通过发挥稳定性职能，为改革中受到的冲击和风险做好缓冲；通过发挥生产性职能，为经济增长注入活力；通过发挥分配性职能，促进社会公平，实现共同富裕。
把握政府与市场、公有经济与私营经济、中央与地方的关系。一是把握政府与市场的关系。政府规制参与市场活动主体的行为边界，相关财税安排应保障不同主体平等获取生产要素，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各地区市场间、各专业市场间形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机市场体系，推动全国统一大市场建设。二是把握公有经济与私营经济的关系。坚持巩固和发展公有经济，推动国有企业深化改革，解决市场化机制问题；对私营经济重在鼓励、支持和引导，解决治理规范化问题。三是把握中央与地方的关系。应统筹兼顾中央重大决策的财力保障及地方发展积极性，既强调维护党中央权威，体现“集中力量办大事”制度优势，又通过给予地方更多自主权，使地方根据本地实际情况制定更加符合地方发展特点的制度政策。
完善与新质生产力发展相适应的现代税收制度
《决定》提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。完善现代税收制度是深化财税体制改革的重要内容，对照“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”这一改革目标，笔者认为，改革面临的主要挑战是现代税收制度对促进发展新质生产力的适应性不足。
税收筹集财政收入能力处于全球较低水平。税收是衡量现代国家财政汲取能力的核心指标。经过连续多年减税降费，2023年我国税收占国内生产总值的比重仅为14.37%，虽然较2022年13.77%有所回升，但仍处于全球较低水平。同时，我国税收收入占政府收入的比重与主要发达经济体和发展中经济体相比也偏低。
税制结构有待进一步优化。近年来，得益于营改增全面推开和减税降费持续推进，我国税制结构中间接税占比较高的问题得到有效缓解。但是，生产、再分配、使用和积累各环节的税负分配仍存“前重后轻”，企业和居民纳税人的税负分配仍存“重企轻人”等结构问题。尤其是占据主导地位的增值税，其现行的税率结构、抵扣机制及纳税人分类标准，与战略性新兴产业以人力资本为主、物力资本为辅的发展特性不匹配。
税制体系未完全契合经济数字化、绿色化发展需求。在数字经济税收方面，现行税制主要根植于工业经济时代的思维框架，与当前高速发展的数字经济不匹配，不仅削弱了其对数字经济的调控作用，还制约数字经济效率提升。同时，税收分享机制的不完善导致区域间在数字经济“税源”与“税权”上的冲突。在绿色税收方面，环境保护税、资源税、消费税等主要税种的征税范围相对有限，税率设置偏低，特别是缺乏与碳排放直接相关的税种。此外，现有绿色税收优惠政策呈现碎片化、单一化特点，难以满足企业绿色低碳转型不同阶段的多元化需求。
税收治理有待完善，需着力维护市场竞争公平性和统一性。一是税收法治建设需进一步深化。当前我国税收立法体系尚显繁杂，法规变动相对频繁，不仅给纳税人和税务机关带来遵循与适应难题，也不利于形成稳定市场预期和公平竞争的市场环境。同时，税收优惠政策违规使用现象依然存在，破坏市场统一性，阻碍区域间生产要素自由流动与资源合理配置。二是税收征管机制需进一步健全。商业模式不断创新使得征纳双方信息不对称问题凸显，数字经济流动性、虚拟性、隐匿性给税务监管带来前所未有的挑战。
《决定》还对完善现代财政体制作出部署，对照“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”这一改革目标，当前政府间事权与支出责任划分与政府间财力仍不协调，表现在税收上：一是分税制改革把地方主体税种划为中央与地方共享税种，减少了地方税收收入，压缩了地方税收管理权限，但地方政府仍需承担相对多的事权与支出责任，导致纵向政府间关系层面的事权履行失序。二是中央与地方在部分税种的划分原则、比例等方面存在优化空间，如增值税按生产地原则在地区间分配，容易出现税收和税源背离等问题。
完善与新质生产力发展相适应的现代税收制度应从以下方面入手：
保持宏观税负基本稳定。稳步提高直接税征收比例，发挥税收调节收入分配作用，如强化对高收入人群的个人所得税征管，增强税收收入稳定性。
优化直接税和间接税体系。在直接税体系方面，应完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税等。在间接税体系方面，应抓住增值税立法时机，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化消费税征收范围和税率设置，在提高征管能力的基础上，研究推进消费税征收环节后移改革。
完善重点税种建设。从完善增值税制度、优化征管模式、改变税权分配等方面，适应数字经济发展和“双碳”战略需要，研究同数字资产和数字服务等新业态相适应的税收制度。在平台经济迅猛发展背景下，探索调整增值税分享规则，科学划分税源地与税收地。深化环境保护税、资源税、消费税、车辆购置税等绿色税种的改革，促进经济可持续发展。
深化税收征管改革。有必要制定并推行全国统一的税收征管操作标准及税务行政处罚裁量基准，助力建设全国统一大市场，为纳税人营造公平、公正、透明的税收环境。推动税收征管全流程数字化升级和智能化改造，实现精准管理和风险防控，提高税收征管效率。制定税收基本法，有序推进税收立法工作，科学评估和逐步取消不合理的税收优惠政策，科学划分中央和地方税收立法权范畴，赋予地方适当税收管理权。
健全地方税体系。培育地方主体税源，保障地方财政收入稳定，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。考虑扩大资源税和环境保护税等地方税征收范围，以增加地方税收收入。逐步将部分应税消费品的征收环节后移至销售环节，并将其划为地方税，以引导地方改善营商环境、增加就业机会及扩大消费。根据央地财政事权与支出责任划分比例，对共享税分成模式进行动态调整，稳定地方政府收入来源，提高地方推动经济建设和民生保障的积极性。
本文刊发于《中国税务报》2024年8月21日B1版。
来源：中国税务报
编辑：张思佳
责任编辑：杜伟 (010)61930079
全会精神解读⑩｜蔡之兵：推进经济体制改革，要破解五大难点|政府|央地|宏观调控
编者按：改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期举行的一次十分重要的会议，意义重大，影响深远。
大众日报理论周刊推出“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，邀请专家学者围绕进一步全面深化改革、推进中国式现代化展开解读分析。敬请关注。
系统破解经济体制改革的五大难点
□ 蔡之兵
党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革要以经济体制改革为牵引，再次明确了经济体制改革在进一步全面深化改革过程中的基础性与重要性地位，也对经济体制改革提出了更高要求。为此，要系统剖析经济体制改革的具体难点，全面理解和把握推动经济体制改革的认识论和方法论，为进一步全面深化改革的顺利推进提供有力支撑。
推进经济体制改革的五大难点
基于经济体制改革的现实需求与历史经验，长期制约经济体制改革的难题主要包括五个层面。
第一，要素层面的配置效率问题。在经济学理论中，要素配置效率既是区分不同经济体制的关键指标，也是决定经济体制效率的核心因素。从逐步明确市场机制在资源配置过程中的重要地位开始，如何更好地处理政府与市场的关系并充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，一直是我国经济体制改革的重点。从过去四十多年的改革历程看，随着经济体制改革的深入，社会主义市场经济机制正在发挥日益明显的作用，要素配置效率持续提高。然而，与高水平社会主义市场经济体制相比，当前要素配置模式、配置结构和配置效率仍然有巨大的改善和提升空间。
第二，企业层面的公平竞争问题。从过去经济体制改革的实践分析，不同所有制经济的公平竞争问题始终是贯穿改革始终的重要难题。虽然“两个毫不动摇”的根本原则早已树立，但在具体实践中，不同所有制企业仍然很难实现公平竞争，针对民营经济的歧视政策和差异待遇在局部范围、局部地域、局部行业内仍然存在，这严重制约了民营经济活力和发展潜力的充分发挥，不利于经济高质量发展目标的顺利实现。
第三，区域层面的协调发展问题。在过去四十多年的改革发展历程中，区域竞争是激发我国经济保持高速发展的重要动力。然而，过于激烈的地方竞争也导致了大量的地方保护和限制公平竞争的现象，对高质量发展目标的实现产生了明显的阻碍。党的二十届三中全会提出要完善区域协调发展战略机制，加快构建全国统一大市场，这就要求重新建构科学合理的区域经济发展关系，约束地方无序竞争、重复竞争、限制竞争的行为，充分发挥我国的超大规模市场优势。
第四，政府层面的央地关系问题。作为我国经济发展的主体之一，政府行为是影响经济质量的关键因素。在我国，央地关系作为重要的变量，直接影响和塑造我国地方政府的经济发展行为和发展格局。长期以来，在坚持中央政府的主导和指导地位的前提下，通过不断向地方政府下放发展权力，地方经济发展的活力被充分激发，经济发展取得明显成就。然而，在财权事权结构、政绩考核导向、产业政策模式上，央地关系仍需进一步优化和调整。
第五，政策层面的取向一致问题。宏观调控是有效应对市场经济内生缺陷从而确保经济可持续发展的重要工具。近年来，受不同类型、不同领域、不同部门的政策协同程度不够的影响，我国宏观调控面临巨大压力，宏观调控效果不及预期并最终对经济发展产生了负面影响。党的二十届三中全会再次强调要增强宏观政策取向的一致性，这就迫切需要加快构建科学合理的宏观政策实施调控体系。
要从认识层面厘清经济体制改革的难点
在经济体制改革的过程中，要素层、企业层、区域层、政府层、政策层的难题都是经济体制改革需要面对和破解的典型难题。这些难题的表现和尺度并不完全一致，但从五大难题的具体内容看，本质认识不清、制度建设不足和治理能力不够是这五大难题的共同成因。
在认识层面上，对社会主义市场经济体制本质的认识不清，一定程度上制约了要素配置资源效率和能力的提高。我国的经济体制改革，其根本目的是要建立高水平的社会主义市场经济体制，这种改革，既不能在国外找到可以借鉴的典型案例，也没有可以直接套用的发展理论，这就极大增加了认清经济体制改革本质和找到经济体制改革有效路径的难度。例如，之所以民营经济的发展会不断陷入一次又一次的舆论争议中，根本成因就在于对社会主义市场经济体制本质的认识程度不够，对如何将经典的马克思主义政治经济学理论进行时代化、本土化和科学化的改造缺乏系统思路。
在制度层面上，建设与高质量发展目标相适应的制度体系，是确保高质量发展目标顺利实现的根本前提。然而，在高质量发展已经被明确为全面建设社会主义现代化国家的首要任务后，各个相关领域的配套制度、体制与机制却没有及时建立。
例如，在建设全国统一大市场的大背景下，对引导地方积极参与全国统一大市场建设具有直接作用的法律依据、产业政策、区域经济指标的分成等机制却没有及时建立。又如，在央地关系的调整中，地方债务和财政赤字缺口迫切需要重新优化央地的财权事权体制并加快形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，而这一进程的滞后在一定程度上也影响了发展的稳定性和可持续性。可见，关键制度建设的滞后是制约经济体制改革进一步推进的重要成因。
在能力层面上，政府宏观调控能力同样制约着经济体制改革效果。经济体制改革，必然要求持续破解一系列发展难题，这对政府宏观调控能力、治理能力、改革能力都提出了极高要求。例如，之所以宏观政策取向难以保持一致，关键原因在于不同部门对宏观问题的发现速度不同、分析问题成因的精准程度不同、采取相应举措的政策力度不同，这显然会影响宏观调控与经济体制改革的效果。因此，全方位提高政府治理体系和治理能力现代化水平，是确保经济体制改革能够持续推进的重要保障。
进一步推进经济体制改革需处理好五大关系
面对制约经济体制改革的难题，要厘清本质认识、加强制度建设、提高治理能力，根据不同难题的特征与成因，尽快采取更为有效、更加精准、更大力度的改革举措。
针对要素配置效率问题，要处理好政府与市场的关系。政府与市场的关系，始终是经济体制改革的核心问题和重点任务。面对高质量发展要求，要全面认识社会主义市场经济体制的本质，准确把握政府与市场各自的功能特征与作用特点，通过政府的科学监管和有效引导，加快创造更加公平、更有活力的市场环境，更好发挥市场机制作用，确保资源配置效率最优化和效益最大化，实现既“放得活”又“管得住”的要素配置目标。
针对企业公平竞争问题，要处理好国企与民企的关系。实现不同所有制企业的公平竞争地位，是高水平社会主义市场经济体制的根本前提。面对当前民营经济发展面临的困境，应从法律保障、制度体系、政策待遇等多个维度，全方位贯彻落实“两个毫不动摇”这一根本原则，明确划定国有企业的经营范围，加快制定民营经济促进法，对明显违背公平竞争的政府行为要采取强有力的处罚和威慑政策，从根本上为民营经济的高质量发展“保驾护航”。
针对区域协调发展问题，要处理好“统”与“分”的关系。深入实施区域协调发展战略，一方面，要立足整体视角和系统思维，以全国统一大市场建设为根本目标，从顶层设计层面，加强对地方行为尤其是参与区域合作行为的统筹协调。另一方面，要立足关联视角和分工思维，以加快形成优势互补的高质量区域经济布局为目标，加快构建可行有效的区域合作机制，引导地方之间形成立足比较优势、发挥整体优势、形成竞争优势的产业分工格局。
针对央地政府关系问题，要处理好财权与事权的关系。随着高质量发展目标的提出，适应高质量发展目标的体制机制也要加快建立。在所有的因素中，央地关系的调整是重中之重。具体而言，推动央地关系调整以适应高质量发展要求，需要立足地方发展实际和能力，差异化地方发展任务和考核目标，对央地的财权和事权关系进行深度调整，做到事权与财权相匹配、能力与潜力相匹配、义务和任务相匹配，在充分发挥地方发展潜力的前提下，实现整个国家发展质量的提高。
针对政策取向一致性问题，要处理好“同”和“合”的关系，增强宏观政策取向一致性，是提高国家治理能力并有效推进经济体制改革的必然前提。在具体实践中，在目标上，要立足“同”，确保所有不同部门的宏观政策都瞄准相同的调控目标，避免不同宏观政策各自为政、相互打架；在过程中，要追求“合”，实现不同宏观政策在节奏上和力度上的深度协同和高度匹配，发挥“1+1>2”的宏观调控效果。
【作者系中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授】
